В.В.Шелохаев Либеральная модель переустройства России 2/7

Глава I
Группой умеренных либералов-интеллектуалов (С.А.Муромцевым, Ф.Ф.Кокошкиным, Н.Н.Львовым, П.И.Новгородцевым, П.Н.Милюковым) был подготовлен проект конституции, в основу которого были положены идеи юридической школы, а именно принципы верховенства закона. В отличие от сторонников «естественного права» и «народного суверенитета», считавших, что воля большинства народа является основным источником власти, составители проекта конституции акцентировали внимание на необходимости выработки законодательных норм, обеспечивавших компромисс между властью и обществом, на расширение прав народного представительства и ответственности перед ним исполнительной власти. Авторы проекта не исключали (в отличие от радикальных петербургских ос-вобожденцев) возможности издания царем октроированной конституции, что позволило бы, минуя этап созыва Учредительного собрания, сразу же перейти к законодательной деятельности народного представительства, избранного на основе всеобщего избирательного права. В проекте конституции проводилась идея «экономии» общественных сил, которые могли сразу же, без каких-либо промежуточных этапов, активно включится в процесс законотворчества. Разумеется, что данный проект конституции, получивший название муромцевского, не мог удовлетворить сторонников «народного суверенитета», считавших, что только Учредительное собрание, избранное на основе всеобщего избирательного права, может и должно выразить истинную волю народа и тем самым реализовать демократические принципы.
Различные точки зрения по проблемам политического переустройства России, имевшие место в либеральной среде, вновь проявились в ходе обсуждения булыгинского проекта конституции. 6-8 июля 1905 года в Москве состоялся съезд земских и городских деятелей, на котором была обсуждена резолюция «Об отношении общественных деятелей к имевшему быть изданному закону о народном представительстве», предложенная организационным бюро, в котором основную
29

Либеральная модель переустройства России
роль играли умеренные либералы. С одной стороны, в резолюции указывалось, что проектируемая правительством законосовещательная Дума не может быть признана настоящим народным представительством, ибо она уже неспособна вывести страну из «состояния анархии на путь правильного и мирного развития». С другой же стороны, в резолюции подчеркивалось, что проектируемая Дума все же может «служить точкой опоры для общественного движения, а если это так, то земские и городские представители должны принять участие в ее деятельности с одной только целью — добиться «введения настоящего народного представительства»26.
Как и следовало ожидать, подобная эластичная резолюция не могла удовлетворить ни правых либералов, напуганных развитием революционных событий в стране и готовых в любой момент подать руку помощи правительству, ни левых либералов, настаивающих на необходимости бойкота законосовещательной Думы и доведения до логического конца демократических принципов при конструировании представительных и исполнительных органов власти. Умеренные либералы настаивали на принятии булыгинского проекта и в принципе изъявляли готовность принять участие как в выборах в законосовещательную Думу, так и первой стадии ее работы, но с одним условием — бойкота ее изнутри, если правительство не пойдет на дальнейшие уступки. «Бойкот, — говорил Ф.И.Родичев, — будет в том случае, если мы, войдя в Думу, первое постановление сделаем: «Мы уходим. Это не настоящее представительство, без которого вы все же уже не можете обойтись. Дайте нам настоящее. Это и будет настоящий бойкот»27.
В виду возникших на съезде разногласий лидеры оппозиции настояли на том, чтобы отложить принятие определенного решения по вопросу о Думе до опубликования правительством закона о ее созыве. При этом либералы надеялись, что правительство учтет их пожелания при окончательной доработке проектируемой политической реформы. Чтобы правительство не со
30

Глава I
мнсвалось в лояльности либеральной оппозиции, организационное бюро внесло на обсуждение съезда му-ромцевский проект «Основного закона Российской империи», который и был принят подавляющим большинством делегатов. Принятие проекта конституции явилось важнейшим политическим актом, свидетельствующим о том, что либеральная оппозиция перешла от просьб и ранее ожидаемых инициативных действий по реформированию государственного строя со стороны правительства к навязыванию последнему своей собственной программы. При этом либералы понимали, что их программа без поддержки масс не может быть реализована. Поэтому они хотели привлечь массы на свою сторону, объединить их под своими лозунгами, показав тем самым правительству, что их программа является общенародным требованием.
Не случайно земский июльский съезд принял специальную резолюцию «О приобщении широких масс населения к работе по политическим вопросам». В ней отмечалось, что «неотложной задачей данной минуты для общественных деятелей является необходимым войти в ближайшее общение с широкими массами населения для совместного с народом обсуждения предстоящей политической реформы, для завоевания для ее проведения свобод и для подготовления к выборам». Либералы предлагали привлечь к этой работе широкие круги населения через «действующие при земских управах советы, комиссии, попечительства и т.п., временные съезды, совещания, волостные и сельские сходы, товарищества мелкого кредита, ссудно-сберега-тельные товарищества, сельскохозяйственные общества и другие организации». Общественным деятелям рекомендовалось входить «в сношения и совместно работать со всеми видами профессиональных союзов, соприкасающихся с населением, содействовать объединению на политической основе самого населения». В резолюции высказывалась идея о привлечении населения к участию в обсуждении избирательной системы. Для этой цели рекомендовалось устраивать на местах комитеты, которые брали бы на себя ознакомление насе
31

Либеральная модель переустройства России
ления с техникой выборов, содействовали выработке «тех пожеланий, которые народ передаст своим будущим представителям в момент их выборов»28. Съезд признал желательным содействовать распространению среди населения популярной литературы по конституционным вопросам, теории и практике избирательного права.
Июльский съезд земских и городских деятелей принял обширную программу практических действий среди масс, реализация которой должна была решить ряд проблем. Во-первых, заостряя свои политические требования, либералы хотели «выбить» почву из-под ног леворадикальных социалистических партий, не дать им возможность убедить массы в правильности своих концепций политического переустройства России и направить их силы на насильственное свержение авторитарного режима и установление демократической республики. Во-вторых, либералы рассчитывали подорвать в массах влияние бюрократического аппарата, не дать правительству использовать массы во время избирательной кампании в своих интересах. Либералы стремились к такой «раскачке» обыденного массового сознания, которая позволила бы убедить народ в желательности мирного преобразования государственного строя на основе проекта конституции, принятого июльским съездом земских и городских деятелей.
Развитие революционных событий летом 1905 года, проявившаяся в них тенденция перехода от мирных к насильственным формам борьбы против режима, вызвала тревогу среди либеральной оппозиции. Для правых и значительной части умеренных либералов все более предпочтительной становилась конституция, принятая не Учредительным собранием, которое могло оказаться в руках леворадикальных элементов, а октроированная, т.е. дарованная царем. Поэтому они все чаще стали заговаривать о необходимости согласится на выборы в проектируемую правительством законосовещательную Думу, продолжив уже изнутри борьбу за ее превращение в законодательное учреждение. Не случайно, что издание закона 6 августа о созыве зако
32

Глава I
носовещательной Думы и заключение 23 августа мира с Японией заставили либералов отказаться от оттягивания решения относительно булыгинской конституции и высказаться за участие в выборах. На сентябрьском съезде земских и городских деятелей нашелся только один делегат, который высказался за бойкот Думы, большинство же делегатов (172) проголосовало за участие в выборах в законосовещательную Думу.
Но если вопрос об участии в избирательной кампании был решен почти единодушно, то внесенная организационным бюро политическая программа, выработанная объединенной комиссией земцев-конституционалистов и освобожденцев, опять вызвала острую дискуссию. Большинство делегатов съезда настояло на двухпалатной системе народного представительства, а часть делегатов (36) вообще выступила против прямого избирательного права. Новая редакция политической программы была дополнена требованиями отменить навсегда смертную казнь и военное положение. Несколько расширен и пункт об амнистии. Однако наиболее важными были пункты «О правах национальностей и децентрализации управления и законодательства», в которых народностям, населяющим Российскую империю, предоставлялось уже не только право на культурное самоопределение, но и административная автономия. В принятой съездом резолюции подчеркивалось, что «Основной закон Российской империи должен гарантировать всем населяющим империю народностям право культурного самоопределения, полную свободу употребления различных языков и наречий в общественной жизни и свободу собраний, союзов, учебных заведений и всякого рода учреждений, имеющих целью сохранение и развитие языка, литературы и культуры каждой народности»29. Либералы настаивали на широкой областной автономии и образовании местных представительных собраний, избранных на основе всеобщего избирательного права и обладающих правом участия в законодательной власти по вопросам местного значения. Одновременно подчеркивалась мысль о необходимости расширения круга деятельно-
2 — 733
33

Либеральная модель переустройства России
сти местного самоуправления, которая должна была распространится на всю область местного управления, включая и полицию. Органам местного самоуправления предоставлялось право издавать в пределах общегосударственных законов специальные постановления. Сентябрьский съезд принял воззвание к избирателям, в котором последние призывались принять участие в выборах в законосовещательную булыгинскую Думу и отдать свои голоса за достойных представителей либеральной оппозиции.
Однако надежды либералов использовать булыгинскую Думу как «ступеньку» к подлинному народному представительству вскоре рухнули. Всероссийская политическая стачка в октябре 1905 года смела булыгинскую Думу и вынудила царя дать манифест 17 октября, в котором были дарованы политические и гражданские свободы и был обещан созыв законодательной Думы. Октябрьская победа 1905 года по разному была воспринята в различных общественно-политических кругах. Леворадикальные партии социалистического толка считали уступку царя не только недостаточной, но и преднамеренно лживой, рассчитанной на раскол освободительного движения. Вместе с тем они хотели воспользоваться слабостью центральных властей и нанести правительству последний и решающий удар, т.е. насильственными методами уничтожить авторитарный режим, создать Временное революционное правительство, осуществить «снизу» созыв Учредительного собрания и провозгласить создание республиканского строя. Подобного рода позиции в принципе разделялись и определенной частью либеральной интеллигенции освобожденческого толка, считавшей волю большинства народа основным источником власти и настаивавшей на провозглашение в России республиканского образа правления.
Гораздо сложнее и противоречивее была позиция правых и умеренных либеральных кругов, настаивавших на необходимости во чтобы то ни стало избежать вооруженных столкновений и, следовательно, гражданской войны в России. Большинство либералов счи
34

Глава I
тало, что с изданием манифеста 17 октября открылась вполне реальная возможность для соглашения власти и общества. Либералы расценивали манифест как конституционный акт, превращавший Россию в конституционную монархию, а Николая II — в конституционного монарха. «Впервые этим актом, — писал патриарх русского либерализма И.И.Петрункевич, — самодержавная власть отказалась от своей неограниченности, признала за народом право на участие в законодательной власти и провозгласила основы гражданской свободы»30. Однако, несмотря на такую оценку манифеста, либералы не могли не признать, что он создал довольно-таки «странное» и «беспримерное» в истории положение. С одной стороны, указывал Струве, манифест «выбил» законную почву из-под ног революции, которая «актом 17 октября по существу и формально должна была завершится»31, а с другой — он не дал ей реальной замены в форме законодательного народного представительства. Подчеркивая, что манифест сдвинул Россию с той мертвой точки, на которой ее остановил закон 6 августа 1905 года, либералы продолжали, однако, считать, что он все же «не представляет даже минимума уступок, так необходимых на сегодняшний день»32. Не случайно, что на проходившем 12-18 октября учредительном съезде кадетской партии была принята специальная резолюция с оценкой манифеста. «Основные принципы политической свободы, равноправности и всеобщего избирательного права, выставленные на своем знамени русским освободительным движением, — говорилось в резолюции, — получили в опубликованном документе далеко не полное признание... Осуществление признанных манифестом начал новой политической жизни поставлено в такие условия, при которых не может быть никакой уверенности в полноте и последовательности этого осуществления. Расширение законодательных прав Думы сделано в таких выражениях, которые все еще допускают возможность ограничения их несогласием Государственного совета. Действия усиленной охраны и других исключительных законов не отменяется манифестом»33.
2*
35

Либеральная модель переустройства России
Неопределенность политической ситуации в стране не могла не сказаться на формулировках политической программы, принятой на учредительном съезде кадетской партии. Центральный ее пункт о форме государственного правления в России был изложен неопределенно. «Государственное устройство Российского государства — определяется Основным законом»34. Из данного пункта программы было неясно, какая форма власти (республика, парламентарная монархия, конституционная монархия) предпочтительней для формирующейся либеральной партии. Дело в том, что руководство кадетов, учитывавшее наличие разногласий внутри оппозиции по вопросам политического устройства России, не хотело обострять ситуацию, надеялось примирить на неопределенной формулировке и сторонников республиканского, и конституционно-монархического образа правления. И надо сказать, что ему это удалось сделать, ибо и ту, и другую сторону в данной политической ситуации удовлетворяла именно такая неопределенная формулировка, которую в условиях стабилизации можно было трактовать по разному. Однако, согласившись с такой формулировкой основного пункта своей политической программы, кадетское руководство достаточно определенно заявило, что требование республики находится «вне пределов практической политики». В оправдание своего отрицательного отношения к республике, кадетские лидеры выставляли единственный тезис о том, что массы, особенно крестьянство, по своей природе являются монархистами, а если это так, то требование республики не только не будет ими поддержано, но, в случае положительного решения этого вопроса, массы сами восстановят монархию, что приведет к реставрации самодержавия в его еще более худшей форме и затруднит борьбу за установление политической и гражданской свободы. Но была и еще одна немаловажная причина, о которой кадетские лидеры не любили говорить публично. Дело в том, что они в душе не переставали надеяться, что царь рано или поздно сам пойдет на введение конституционного режима мирным путем, тогда как демокра
36

Глава I
тическая республика могла стать реальностью лишь в результате насильственного свержения авторитарного режима.
Во имя сохранения единства партийных рядов, кадетские лидеры решили допустить свободу мнений и по другим пунктам политической программы. Так, остался открытым вопрос о структуре народного представительства, причем отмечалось, что партия допускает в своей среде различные мнения по вопросу об организации народного представительства «в виде одной или двух палат»35. Однако, судя по контексту принятой на учредительном съезде программы, кадетское руководство все же имело в виду однопалатное законодательное представительство, избранное на основе всеобщего избирательного права, без различия вероисповедания, национальности и пола. В его функции входило установление росписи доходов и расходов (ежегодно), контроля за законностью действий высшей и низшей администрации, санкционирование всех постановлений, указов, распоряжений верховной власти и т. п. Депутаты наделялись правом законодательной инициативы и правом привлечения министров к судебной и гражданской ответственности за нарушение ими конституционных норм36. Открытым на съезде остался вопрос о распространении политических прав на женщин: для меньшинства партии выполнение этого пункта программы признавалось не обязательным. В остальных разделах кадетская программа в основном повторяла соответствующие пункты программы освобожденцев.
Кадеты считали, что реализация их программы возможна при условии установления в стране парламентарного строя и принятия Учредительным собранием конституции. Однако требование созыва Учредительного собрания они внесли не в сам текст программы, а в специальную резолюцию. «Задачей конституционно-демократической партии, — говорилось в ней, — остается достижение поставленной раньше цели — Учредительного собрания на основе всеобщего и равного избирательного права с прямым и тайным голосованием без различия пола, национальности и вероисповеда
37

Либеральная модель переустройства России
ния»37. При этом значительная часть кадетов считала, что наиболее вероятным из всех существующих вариантов созыва Учредительного собрания (созвать его мог царь, временное революционное правительство и Дума) являлся именно последний.
По мнению кадетов, Дума должна была добиться принятия избирательного закона, немедленно осуществить обещанные манифестом 17 октября основные права граждан, отменить исключительные законы, удалить из администрации лиц, вызвавших своими предыдущими действиями народное негодование, составить впредь до созыва Учредительного собрания временный деловой кабинет из представителей думского большинства. Более того, уже в этот период правые кадеты типа В.А.Маклакова и П.Б.Струве готовы были вообще отказаться от лозунга созыва Учредительного собрания и считали, что лучше сразу перейти к нормальному законодательному представительству, минуя промежуточный этап деятельности Учредительного собрания. Однако в данной политической ситуации их мнение не получило поддержки большинства партии. Чтобы как-то примирить различные точки зрения, руководство партии, учитывая альтернативность исхода революции, предложило компромиссное постановление, которое и было принято съездом. «Конституционно-демократичеческая партия, — говорилось в постановлении, — представляет себе, смотря по ходу событий, принять все те меры, которые будут в ее средствах и власти, чтобы предупредить возможное столкновение, но удасться ли ей это или нет, она наперед отождествляет себя с народными требованиями и кладет на весы народного освобождения все свое сочувствие, всю свою нравственную силу и окажет ему всяческую поддержку»38.
Приняв на учредительном съезде своей партии широковещательные резолюции, кадетское руководство активно включилось в переговорный процесс с главой правительства С.Ю.Витте. Исходя из положения, что после 17 октября 1905 года Россия стала конституционной страной, а царь конституционным монархом,
38

Глава I
кадеты делали вывод, что манифест является вполне достаточной платформой для поиска приемлемого соглашения либеральной оппозиции с монархом и формирования нового конституционного правительства. «Элементы этого правительства, — писал Струве, — созданы в стране всем предшествующим общественно-политическим движением. Есть две группы, которая каждая в отдельности и обе совместно, т.е. коалиционным путем, могли и должны были после 17 октября составить первое русское конституционное правительство. Это группы — большинство и меньшинство земского съезда»39. Это конституционное правительство должно было: 1) немедленно приступить к реализации программы, изложенной в манифесте 17 октября; 2) отменить все исключительные законы; 3) издать избирательный закон для созыва Учредительного собрания, которое должно было выработать и принять конституцию; 4) удалить из администрации лиц, вызвавших своими предыдущими действиями народное негодование, и создать временный «деловой кабинет», полномочия которого должны были истечь к моменту созыва законодательного народного представительства и создания правительства из парламентского большинства; 5) немедленно провести полную амнистию по политическим и религиозным преступлениям40. Кадеты рассчитывали, что «деловой кабинет» будет создан «сверху» по инициативе царя и будет состоять главным образом из либеральных общественных деятелей и либеральных представителей царской бюрократии.
Ориентация на реформы «сверху» с логической неизбежностью приводила к тому, что малейшие попытки со стороны власти вступить в переговоры с либеральной оппозицией воспринимались последней как важный политический симптом, свидетельствующий о желании власти пойти навстречу требованиям общества. Поэтому не случайно, когда С.Ю.Витте при формировании коалиционного кабинета изъявил желание привлечь в его состав ряд видных общественных деятелей, лидеры либеральной оппозиции выразили готов
39

Либеральная модель переустройства России
ность вступить в переговоры с новым премьер-министром.
19 октября 1905 года начались переговоры С.Ю.Витте с Д.Н.Шиповым, ставшим, по меткому определению прессы, после издания манифеста 17 октября конституционалистом поневоле. Во время этих переговоров Шипов посоветовал Витте привлечь в правительство представителей различных общественных кругов и прежде всего тех общественных деятелей, которые входили в состав бюро земских и городских съездов и придерживались кадетской ориентации. По мнению Шилова, «для создания атмосферы доверия» общественным деятелям кадетского направления следовало бы предложить посты министров: внутренних дел, юстиции, земледелия народного просвещения, торговли и промышленности. Воспользовавшись советом Шилова, Витте отправил телеграмму председателю бюро земских и городских съездов Ф.А.Головину с просьбой прислать в Петербург своих представителей для «взаимного обмена мыслей». В состав делегации вошли Ф.А.Головин, Ф.Ф.Кокошкин и князь Г.ЕЛьвов.
Во время беседы с кадетской делегацией, состоя-щейся 21 октября 1905 года, Витте просил о поддержке правительства со стороны либерального общества. В принципе не отвергая просьбу Витте, делегация тем не менее посчитала, что прежде чем оказать такую поддержку, правительство должно немедленно выполнить следующие условия: 1) осуществить в полном объеме обещания манифеста 17 октября; 2) созвать Учредительное собрание на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для выработки конституции; 3) дать политическую амнистию. «Все эти реформы, — заявили члены делегации, — неизбежны, и лучше дать их сразу, чем идти к ним болезненным путем через видоизмененную Государственную думу»41.
Выдвигая эти требования, делегация ставила перед собой вполне определенную цель: выяснить готовность правительства выполнить свои обещания и дальше идти по пути политических реформ. Однако беседа с Вит
40

Глава I
те разочаровала кадетов: Витте дал понять делегации, что их требования являются неприемлемыми для правительства. Во-первых, потому, что правительство вообще считает преждевременным введение всеобщего избирательного права и тем более созыва Учредительного собрания. Во-вторых, на полную политическую амнистию никогда не согласится царь42. После такого разъяснения кадетская делегация вынуждена была прервать переговоры.
Вскоре прошел второй тур переговоров Витте с более умеренными либеральными деятелями (Д.Н.Ши-пов, А.И.Гучков, М.А.Стахович, князь Е.Н.Трубецкой) о создании конституционного кабинета. Однако и эти общественные деятели вынуждены были признать несерьезность намерений премьер-министра и прервали с ним переговоры. Кроме этих, скажем официальных, переговоров имели место несколько личных встреч членов ЦК кадетов с Витте. Ночью 23 октября премьер-министра посетили И.В.Гессен и Л.И.Петра-жицкий, которые дали ему понять, что Дума может превратиться в Учредительное собрание, и советовали до ее созыва опубликовать октроированную конституцию, т.е. намекали на то, что кадетское руководство готово «сбавить с цены» и отказаться от требования созыва Учредительного собрания, на котором два дня назад настаивала кадетская делегация. Витте попросил Гессена и Петражицкого, являвшихся крупными специалистами в области государственного права, составить для него проект октроированной конституции.
В это же время состоялась встреча Витте с лидером кадетской партии П.Н.Милюковым. Во время приватной беседы Милюков рекомендовал Витте, не дожидаясь итогов переговоров с общественными деятелями, самому сформировать «деловой кабинет» из «серьезных и не дискредитированных в общественном мнении товарищей министров или иных членов администрации». Этот кабинет должен был немедленно приступить к реализации обещаний манифеста 17 октября, опубликовать октроированную конституцию типа болгарской или бельгийской, но обязательно основанную
41

Либеральная модель переустройства России
на всеобщем избирательном праве. Проект такой конституции, заявил Милюков, уже разработан и опубликован земскими съездами. Речь шла о проекте «муром-цевской конституции».
Издание октроированной конституции, по мнению Милюкова, позволило бы избежать созыва Учредительного собрания, ибо такой путь «чреват боковыми толчками и катастрофами» и является неприемлемым, с одной стороны, для правительства, а с другой — весьма опасным и непредсказуемым для либеральной оппозиции43. Иными словами, Милюков, высказывавшийся несколько дней назад на учредительном съезде партии за обязательность созыва Учредительного собрания, намекал Витте, что это требование не является для кадетов принципиальным и при известных уступках со стороны правительства они готовы от него отказаться. Вместе с тем лидер кадетов, «прощупывая» Витте, настаивал на том, чтобы тот, хотя бы устно или письменно, произнес слово «конституция». Однако Витте прямо заявил, что никакой речи о конституции даже октроированной быть не может, ибо царь этого не хочет. Беседа с Витте лишний раз убедила Милюкова в том, что между обещаниями царского манифеста и конкретными практическими шагами правительства лежит пропасть. Милюков понимал, что в сложившейся ситуации, когда в развитие политического процесса было достигнуто некое «равновесие сил», заключение соглашения с режимом на предлагаемых им условиях не только преждевременно, но и чревато тяжелыми последствиями для либеральной оппозиции.
Обострение политической борьбы в стране после издания манифеста 17 октября вызвали смятение в рядах либеральной оппозиции. Либералы вынуждены были отказаться от «симуляции революции» чем они, по словам Милюкова, занимались до 17 октября, и сделать выбор: либо продолжать раскачивать «лодку» вместе с леворадикальными социалистическими партиями, либо сосредоточить свои усилия на убеждение власти выполнить, данные в манифесте обещания, и на собственной законотворческой деятельности в Государ
42

Глава I
ственной думе. Надо сказать, что сделать такой выбор либеральной оппозиции оказалось весьма трудно. Издание манифеста привело не к консолидации сил либеральной оппозиции, а к ее расколу на ряд политических партий, которые сразу же вступили в конкурентную борьбу друг с другом. После издания манифеста 17 октября наряду с кадетской партией начался процесс формирования другой либеральной партии — октябристов, костяк которой составили умеренные общественные деятели земского и городского самоуправления. Ее основатели заявили, что в основу политической программы будет положен манифест 17 октября и что их партия будет выступать против созыва Учредительного собрания, прямого избирательного права, за немедленный созыв Думы и за неделимость России44.
Центральное место в программе октябристов занимал вопрос о характере и структуре государственной власти в России. «Российская империя, — говорилось в первом параграфе программы, — есть наследственная конституционная монархия, в которой император, как носитель Верховной власти, ограничен постановлениями основных законов»45. В отличие от кадетов, являвшихся сторонниками парламентарного строя, октябристы провозгласили себя сторонниками наследственной конституционной монархии, которая, по их мнению, наиболее отвечает историческим традициям и соборной совести русского народа. «У конституционной и парламентской монархии, — писал один из видных октябристов профессор В.И.Герье, — разные носители правительственной власти — король или парламент. Парламентарные монархии ведут свое начало от революций: в конституционных монархиях конституция исходит от законной традиционной власти. Поэтому в конституционных монархиях власть монарха не подорвана, а ограничена учреждениями, введенными данной конституцией и представляемыми в ней этим учреждениям полномочиями. В конституционных монархиях конституция вытекает из королевской власти... Конституционная монархия отличается от парламентской тем, что последняя — владычество партий, пер
43

Либеральная модель переустройства России
вая же есть — правительство, стоящее над партиями. Поэтому конституционная монархия, ограничивая и смягчая монархический принцип, сохраняет и вместе с тем преимущества, присущие монархическому образу правления»46. По мнению октябристов, Россия после добровольно дарованного, а не насильственно вырванного революцией манифеста 17 октября, стала конституционной монархией.
Октябристы считали, что после 17 октября монархическое начало в России получило «новую историческую миссию величайшей важности», а сам конституционный монарх приобрел «новую мощь и новую высокую задачу быть верховным вождем своего народа». Акцентируя внимание на внеклассовом и надпартийном характере монархии, октябристы считали, что она «именно при настоящих условиях призвана осуществить свое предназначение — явится умиротворяющим началом в той резкой борьбе, борьбе политической, национальной и социальной, для которой открывается ныне широкий простор провозглашением политической и гражданской свободы»47.
Согласно октябристской программе, монарх должен был принимать активное участие в осуществлении как законодательной, так и исполнительной власти. «Монарх, — подчеркивал В.М.Петрово-Соловово, — должен не только царствовать, но и управлять государством при посредстве ответственных перед государственной палатой, но им свободно назначаемых министров и на основании твердых законов, выработанных палатой и ими утвержденных»48. Без санкции монарха не мог вступать в действие или быть отменен ни один закон, не могли быть внесены в него какие-либо изменения или дополнения. Назначая и смещая министров по своему усмотрению, монарх осуществлял через них управление страной. Характерно, что октябристы считали необходимым сохранить за конституционным монархом и титул «самодержец». По образному выражению В.М.Петрово-Соловово, для октябристов монархия представляла «первый член...политического сим-вола веры»4'.
44

Глава I
Октябристы считали, что совместно с монархом в осуществлении законодательной власти должно участвовать двухпалатное народное представительство. Государственная дума (нижняя палата) должна была избираться на основе всеобщего избирательного права, но не по полной формуле, а с исключением прямого голосования. Прямые выборы допускались лишь в городах, имевших отдельное представительство в Думе. В других местах выборы были двухстепенными. Кроме того, октябристы ограничивали круг избирателей. Ими могли быть лишь граждане мужского пола, достигшие 25-летнего возраста и имевшие ценз оседлости, который равнялся одному году. Вторая палата (Государственный совет) представляла собой узкоцензовый орган, избираемый земскими и городскими самоуправлениями. Вместе с тем обе палаты имели равные права в решении всех без исключения вопросов, в том числе и утверждения бюджета.
В специальном разделе программы были изложены требования в области гражданских прав. В нем декларировалось: равенство всех российских граждан без различия пола, национальности и вероисповедания; свобода совести, слова, печати, собраний и союзов; неприкосновенность личности и жилища; свобода передвижения и выезда за границу; отмена паспортной системы; свобода приобретения собственности и распоряжения ею; право петиций. «Все вышеназванные права граждан, — говорилось в программе, — должны быть введены в основной закон Российской империи и обеспечены судебной защитой»50. Эти требования полностью совпадали с программными установками других либеральных партий.
Как видно, в рамках общей теоретической либеральной модели политического переустройства России возникли две субмодели-кадетская и октябристская. Их разграничение после издания манифеста 17 октября 1905 года свидетельствовало о серьезных расхождениях в либеральной среде, по разному оценивавшей перспективы политического преобразования России и возможности взаимодействия с властью. Эти расхожде
45

Либеральная модель переустройства России
ния достаточно определенно проявились на ноябрьском земско-городском съезде, в котором активное участие приняли видные члены уже сформировавшейся кадетской партии и формирующейся партии октябристов. Центральным вопросом съезда был вопрос об отношении к политике правительства Витте, который из кулуарного обсуждения перешел в общественно-политическую плоскость. Октябристы предлагали прямо и решительно высказаться за безусловную поддержку правительства. «Когда вспыхнул пожар, — говорил октябрист А.О.Немировский, — его надо тушить, не раздумывая долго над средствами. Не время заниматься оценкой деятельности графа Витте. Важно его положение, а не его личность. Нужно знать, что ему приходится вести войну на два фронта — и против реакции, и против крайних партий. Ему нужна поддержка со стороны общества, и мы должны дать ему эту поддержку»51.
В отличие от октябристов, позиция кадетов в отношении правительства была менее определенна. Правые кадеты высказались на съезде за вотум доверия Витте, связывая, однако, его с выполнением им обещаний манифеста 17 октября. Эта позиция предельно четко была сформулирована в выступлении члена ЦК кадетской партии Ф.И.Родичева. «В таком практическом вопросе, — говорил он, — следует держаться правила, завещанного старой итальянской школой: «Сделайте Италию хотя бы в союзе с чертом». Наша обязанность идти на помощь правительству, но требовать, чтобы дело велось народом, а не бюрократией... Если графу Витте нужна опора общества, то дать ее без условий мы не можем. Эти условия — бесповоротное отделение правительства от реакции, поддержка в осуществлении закона 17 октября. Когда закон будет дан, наша обязанность — содействовать правительству и поставить для него людей»52.
Со своей стороны правые кадеты во имя соглашения с правительством предлагали отказаться от некоторых программных лозунгов, отвергнутых Витте во время приема кадетской делегации в октябре 1905 года.
46

Глава I
Прежде всего они настаивали на том, что следует отказаться от лозунга созыва Учредительного собрания. По свидетельству А.И.Чупрова, на съезде «по вопросу об Учредительном собрании отрицательно высказались некоторые члены кадетской партии в виду того, что социал-демократами придается определенное толкование Учредительного собрания, они требовали изменения его названия». Более того, «некоторые видные члены кадетской партии высказались против прямой подачи голосов»53.
В свою очередь левое крыло земско-городского съезда советовало не торопиться с оказанием вотума доверия правительству Витте и не отказываться от лозунга Учредительного собрания. Левые кадеты предлагали использовать этот лозунг в интересах недопущения насильственного переворота и перевода революции на мирный путь развития. Они советовали заключить соглашение с леворадикальными социалистическими партиями, рассчитывая таким путем отговорить от готовящегося ими вооруженного восстания. Однако точка зрения левых кадетов не была принята в расчет руководящими органами съезда, которые придерживались более умеренной позиции.
От бюро съезда земских и городских деятелей Милюков огласил резолюцию, в которой подчеркивалось, что съезд выражает «свою полную солидарность с положенными в основании манифеста конституционными началами и считает их немедленное осуществление и полное развитие необходимым условием истинного умиротворения страны». Съезд выразил уверенность, что правительство Витте может рассчитывать на поддержку со стороны земских и городских деятелей при условии, если оно будет проводить «конституционные начала манифеста правильно и последовательно», в противном случае правительство встретит «в земских и городских сферах решительное противодействие». Залогом обеспечения авторитета власти и народного представительства «съезд считает немедленное издание акта о применении к созыву народных представителей всеобщей, прямой и тайной подачи голосов и
47

Либеральная модель переустройства России
формальную передачу первому собранию народных представителей учредительных функций для выработки, с утверждения государя, конституции Российской империи для переустройства на демократических началах земского и городского самоуправления и для проведения всех мер, необходимых при установлении нового порядка»54.
До созыва Думы правительство должно было в целях успокоения страны провести следующие мероприятия: 1) осуществить в законодательных формах основные начала манифеста 17 октября, отменить все исключительные законы, военное положение в Польше и других местах; 2) устранить от должности и привлечь к ответственности представителей администрации и полиции за нарушение ими манифеста; 3) создать временные правила, расширяющие права земств и городов по охране общественной безопасности; 4) объявить полную амнистию по политическим и религиозным преступлениям, отменить смертную казнь»55.
Предложенная бюро съезда программа была принята большинством голосов (204 против 23). Земско-го-родской съезд отказался от лозунга созыва Учредительного собрания (против проголосовало 137 делегатов, за — 80), несколько лет фигурировавшего на политическом знамени русского либерализма, передав его функции (выработку конституции) Государственной думе. Предоставление учредительных функций Думе, по словам Милюкова, сводило роль Учредительного собрания к «обычной нормальной сессии законодательного собрания». Позднее Милюков вынужден был признать, что это решение съезда шло навстречу «сложившемуся положению, как бы облегчая тем возможность сговора с властью». Ближайшим предметом разногласий с правительством «оставалось приминение к первым и единственным выборам всеобщего избирательного права». Выбрасывать данный программный пункт руководящее ядро земских и городских съездов все же не решилось. Остальные решения съезда, по словам Милюкова, не противоречили «собственному взгляду правительства»56.
48

Глава I
Для передачи Витте выработанных съездом решений была избрана специальная делегация, в которую вошли члены ЦК кадетской партии С.А.Муромцев, И.И.Петрункевич и Ф.Ф.Кокошкин. Несмотря на то, что условия сделки с правительством, предложенные съездом, были значительно смягчены по сравнению с требованиями, которые около трех недель тому назад кадетская делегация предъявляла тому же Витте, последний отказался даже от приема делегации, заявив при этом, что он больше не нуждается в поддержке либеральной общественности. В этой связи характерно признание Милюкова: если до октября 1905 года в своих уступках запаздывало правительство, то после октября в своих уступках правительству стали запаздывать либералы57.
В самый разгар московского вооруженного восстания царизм издал 11 декабря новый избирательный закон, который, как известно, не был основан на всеобщем избирательном праве, на котором настаивали либералы, поэтому они выступили с критикой этого закона, считая, что правительство совершило новую политическую ошибку, но вместе с тем соглашались принять и использовать его для борьбы за «лучший состав народного представительства». ЦК кадетов принял решение приблизить свою политическую программу «к реальным условиям легальной борьбы в парламенте»58. Однако внутри партии не было единства мнений по вопросу о компетенции Государственной думы, созываемой по закону 11 декабря. Левые кадеты и часть центра считали, что Дума должна ограничиться выработкой закона о всеобщем избирательном праве и уступить свое место Учредительному собранию. Правые кадеты и большинство ЦК рассчитывали расширить сферу деятельности первой Думы, соглашаясь в этих целях и на органическую работу в ней.
В связи с изменением политической ситуации в стране после подавления правительством очагов вооруженных восстаний и с существующими в партии разногласиями по ряду важнейших программных и тактических вопросов ЦК кадетов решил созвать новый
49

Либеральная модель переустройства России
съезд, на котором вновь обсудить программу партии и особенно ее дискуссионные пункты. На II съезде партии, проходившем в Петербурге с 5 по 11 января 1906 года, незначительное меньшинство делегатов (23), выступивших за расшифровку 13 пункта программы в республиканском духе, встретили со стороны большинства «чрезвычайно решительные и веские возражения». «Требованием республики, — заявил И.Бодуен де Куртене, — мы вели бы народ на путь военной диктатуры, на путь гибели. Мы должны руководствоваться соображениями разума. Мы требуем монархического образа правления»5'. В связи с настоятельными требованиями большинства местных партийных комитетов ЦК предложил изложить 13 пункт программы в следующей редакции: «Россия должна быть конституционной и парламентарной монархией. Государственное устройство определяется основным законом»60. Изменение этого пункта программы, по свидетельству Милюкова, окончательно вычеркивало из задач партии борьбу за демократическую республику61. Формулировка программы о государственном устройстве России, принятая в январе 1906 года, оставалась неизменной до марта 1917 года.
На съезде развернулась дискуссия о правах монарха, о структуре народного представительства, о компетенции Думы, созываемой по избирательному закону 11 декабря 1905 года, о созыве Учредительного собрания. Видные кадетские юристы В.М.Гессен, Ф.Ф.Ко-кошкин, С.А.Муромцев, С.А.Котляревский, П.И.Новгородцев считали, что монарх должен обладать равными правами с народным представительством. Он мог наложить вето на любой законопроект, сохранял за собой руководство вооруженными силами, назначал и смещал высших военных и гражданских чиновников, объявлял войну и заключал мирные и торговые договоры с другими государствами, созывал и роспускал Государственную думу. Правые кадеты были убежденными сторонниками двухпалатной системы народного представительства.
50

Глава I
Левые кадеты шли дальше в демократизации государственного строя. Они настаивали на ограничении прав монарха: он должен был подписывать бумаги как глава государства, служить представителем России в отношениях с другими государствами. Все остальное управление должно было всецело сосредоточиться в руках однопалатного народного представительства, избранного на основе всеобщего избирательного права.
Стремясь избежать раскола в партии, кадетские лидеры решили допустить свободу мнений по вопросу о структуре народного представительства. «Партия, — отмечалось в программе, — допускает в своей среде различие мнений по вопросу об организации народного представительства, в виде одной или двух палат, из которых вторая палата должна состоять из представителей от органов местного самоуправления, реорганизованных на началах всеобщего голосования и распространенных на всю Россию»62. Народное представительство должно было участвовать в «осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью и целесообразностью действий высшей и низшей администрации»63. При этом депутаты наделялись правом законодательной инициативы и правом привлечения министров к судебной и гражданской ответственности за нарушение ими конституции. Большинство делегатов съезда высказалось за предоставление политических прав женщинам, что и было закреплено в соответствующем пункте программы.
Правые кадеты Л.И.Петражицкий и П.Б.Струве считали, что партия не только должна принять участие в выборах в Думу, созываемой по закону 11 декабря 1905 года, но и непосредственно приступить в ней к органической работе, минуя тем самым необходимость созыва Учредительного собрания. Умеренное течение в лице профессоров Г.Ф.Шершеневича и И.ВЛучицко-го, соглашаясь принять участие в выборах в Думу по закону 11 декабря, настаивало на ее бойкоте изнутри. Левые же кадеты, считая, что Дума, созванная по закону 11 декабря, «успокоения дать не может», продол
51

Либеральная модель переустройства России
жали настаивать на созыве Учредительного собрания, которое, однако, должно быть собранием типа не 1789 года, а собранием типа 1848 года64.
В результате длительных дебатов съезд большинством голосов принял компромиссное решение, в котором указывалось, что партия должна как принять участие в выборах в Думу, так и приступить в ней к выработке законопроектов «безусловно неотложного характера, необходимых для успокоения страны и мирного перехода к правильному представительству»65. По свидетельству Милюкова, II съезд вообще отверг требование созыва Учредительного собрания, но в целях удовлетворения меньшинства, отстаивавшего этот лозунг, «была предоставлена местным группам свобода в употреблении терминологии»66. Однако съезд по настоянию ЦК принял специальную резолюцию, в которой была дана расшифровка термина «учредительное собрание». «Оно означает, — указывалось в резолюции, — собрание народных представителей с учредительными функциями, созванное для составления основного закона, а не собрание, облеченное всей полнотой власти»67. Отказ кадетского партийного съезда от лозунга созыва полновластного Учредительного собрания говорил о том, что кадеты в этом важном вопросе решили отделить себя от леворадикальных социалистических партий.
В свою очередь правительство не могло остаться равнодушным к программным требованиям различных политических партий. Оно не было уверено в том, что созываемая Государственная дума не превратится в Учредительное собрание и не приступит самовольно к выработке Основного закона. Поэтому правительство решило обезопасить себя от разного рода случайностей. 20 февраля 1906 года было опубликовано два важных документа: «Учреждение Государственной Думы» и «О переустройстве учреждений Государственного совета». Согласно первому акту, Государствевнной думе предоставлялось право законодательной инициативы по изданию законов, штатов, их изменений, право обсуждения бюджета государства и отдельных ве
52

Глава I
домств, надзор за государственным контролем. Однако в этом акте была одна весьма существенная оговорка, ограничивающая права законодательной инициативы Думы: Государственная дума могла возбуждать дела об отмене или изменении действующих законов и издании новых законов за исключением Основных государственных законов.
Закон «О переустройстве учреждений Государственного совета» преобразовывал Государственный совет из законосовещательного органа во вторую законодательную палату. Государственный совет призван был играть роль своеобразного фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые проходили через Думу, но были неприемлемыми для автократического режима. 8 марта 1906 года правительство издало правила, ограничивающие права Думы в области бюджета: отказ Думы в утверждении бюджета не приостанавливал его исполнения.
Либералы расценили законодательные акты 20 февраля далеко не однозначно. Правые кадеты считали их конституционными, хотя и закрепляющими «конституционное начало в нашем государственном праве на очень низком уровне». Центральное руководство кадетской партии считало законы 20 февраля «безусловно неприемлемыми для партии народной свободы». Учреждение Государственного совета в качестве второй палаты, писал Милюков, «партия считает нарушением законодательных прав Думы»68. Тем не менее ЦК кадетов на заседании 5 марта принял решение, санкционировавшее не только участие отдельных членов партии в выборах в Государственный совет, но и рекомендовавшее им стать его членами. Принимая подобное решение, кадетское руководство рассчитывало, что имея своих представителей в Государственном совете, удасться способствовать более «безболезненному» проведению либеральных законопроектов, принятых Думой.
И тем не менее, приняв законы 20 февраля, правительство не было уверено в том, что Государственная дума не превратится в Учредительное собрание, а Го
53

Либеральная модель переустройства России
сударственный совет «выдержит» ее натиск. Поэтому в правительственных кругах начинает в быстром темпе разрабатываться проект Основных законов. Сведения о новом законодательном творчестве правительства просочились в печать, а кадетская «Речь» опубликовала сам проект Основных законов. Комментируя опубликованный проект, Милюков отмечал, что «общее моральное впечатление, которое он произведет на все русское население, будет ужасно и плачевно». Наша конституция, продолжал он, «предусматривает возможность управления страной, совсем без Думы», а самое заглавие будущей русской конституции — «Основные Государственные законы» — сближает ее «с одной из худших конституций Европы с австрийским «Staatgrundguet»69. Лидер кадетской партии предупреждал правительство, что опубликование Основных законов есть опасность, и что акт этот должен считаться прямой угрозой «общественному спокойствию»70. Однако Милюков не считал нужным информировать общественность о том, что видные кадетские юристы по просьбе правительства занимались опробацией проектируемых Основных законов. В обсуждении проекта приняли участие сам П.Н.Милюков, В.М.Гессен, С.А.Муромцев, Ф.А.Головин, Н.И.Лазаревский, которые, приняв министерский проект за основу , внесли в него ряд замечаний, которые были изложены в специальной записке и переданы через В.В.Ковалевского Д.Ф.Трепову.
Кадетские юристы настаивали на том, чтобы в Основных законах была усилена ответственность министров перед Думой, что «может иметь своим последствием не умаление, а возвеличение того обояния, какое власть монарха должна иметь среди подданных»71. Составители записки настаивали также на том, чтобы Думе и Государственному совету было предоставлено право делать запросы министрам, при сокращении срока ответа на них с одного месяца до одной недели. При сохранении исключительной прерогативы монарха при пересмотре конституции «следовало бы дать Государственной думе и Государственному совету право пре
54

Глава I
доставлять на усмотрение его императорского величества предложения о пересмотре Основных государственных законов, обставив этот пересмотр исключительными требованиями»72. Дума должна была получить полномочия рассматривать все статьи государственного бюджета. Предусматривалось право населения подавать в письменном виде петиции как в Думу, так и непосредственно царю. В записке ничего не говорилось о требовании всеобщего избирательного права, фактически выражалось согласие с учреждением Государственного совета, молчанием обходился вопрос об ответственном министерстве и т.д.
Раскритиковав и в то же время выразив согласие с проектом правительства, кадетские лидеры продолжали надеяться, что Основные законы все же не будут опубликованы. Однако правительство, не послушавшись кадетских юристов, 23 апреля 1906 года, т.е. за четыре дня до начала работы Государственной думы, все же опубликовало Основные законы. Этот правительственный акт кадеты расценивали как «заговор против общественного спокойствия» и указывали, что «конфликт между правительством и Думой становится неизбежным»73. Вместе с тем, они подчеркивали, что Дума не должна «трогать» Основные законы и направить свою деятельность «по преимуществу в законодательный канал, в рамках манифеста 20 февраля 1906 года»74. Фактически признав Основные законы, либералы на всем протяжении своей дальнейшей деятельности стремились не выходить за их рамки. Вся их последующая деятельность в Государственных думах сводилась, по существу, к попыткам «по мере возможности» расширить царское законодательство, устранить «дефекты» в управлении государством, всячески защищать и оберегать авторитет монархической власти. В русле Основных законов шла «переплавка» программных положений в законодательные проекты, которые заслуживают специального анализа, ибо, как правило, в литературе не рассматривались.
Важное место в общеполитической программе либералы уделяли проблемам реформирования органов ме
55

Либеральная модель переустройства России
стного управления и самоуправления. Однако при этом между ними имели место довольно существенные расхождения по ряду принципиальных вопросов. Так, кадеты, выступая против сословного принципа, настаивали на необходимости реорганизации органов местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. «С пробуждением политического и социального сознания народных масс, — писал один из авторов законопроекта о местном самоуправлении Ф.Ф.Кокош-кин, — дальнейшее существование дворянских и купеческих дум стало в разрез со всем ходом русской жизни»75. Кадеты считали необходимым расширить права земского самоуправления за счет ограничения функций местного управления и подчинения земству полицейских органов, т.е. за органами местного управления сохранялись лишь те отрасли, которые требовали централизации. Так как реформы местного самоуправления и управления в кадетской программе и законопроектах органически связаны, то представляется целесообразным рассмотреть их в органическом единстве.
Кадеты считали необходимым упразднить губернское правление, губернские присутствия, а также должность вице-губернатора. Все активное управление, ранее находившееся в ведении губернского правления и губернских присутствий (кроме воинской повинности и надзора за размещением войск) переходило к органам местного самоуправления. В круг функций губернских земских собраний и управ должно было входить ведение следующих дел: 1) продовольственное, пожарное, страховое, дорожное, врачебно-санитарное, ветеринарное, общественного призрения; 2) заведование местной промышленностью, земледелием и торговлей; 3) хозяйственной и образовательной частью учебных заведений и школ, содержащихся на средства губернского земства; 4) издание всех обязательных постановлений; 5) административная статистика, а также удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления76.
56

Глава I
Наряду с губернским земским собранием и губернской земской управой делами административного управления в губернии должны были ведать: 1) губернатор и его помощники; 2) органы отдельных ведомств центрального управления (контрольная палата, казенная палата и т.п.) и 3) административные отделения окружных судов. Согласно законопроекту, губернатор назначался и увольнялся царем по представлению Совета министров. В порядке дисциплинарной ответственности губернаторы подчинялись Сенату. Из функций активного управления за губернатором и его помощниками кадеты оставляли лишь те, которые требовали централизации. Основные же функции губернатора и его помощников сводились к надзору за правильностью исполнения законов местными административными ведомствами, органами местного самоуправления. Губернаторам предоставлялось право: 1) требовать от всех находящихся в губернии учреждений административного ведомства отчета о своей деятельности; 2) производить ревизии всех административных учреждений, в том числе и органов местного самоуправления; 3) приостанавливать выполнение незаконных постановлений общественных учреждений с последующим внесением их на рассмотрение специально созданных административных отделений окружных судов77.
На уездном уровне кадеты требовали упразднения органов крестьянского сословного самоуправления, волостных судов, полицейского управления, должности земского начальника и уездного предводителя дворянства. Делами уездного административного управления должны были ведать: 1) уездные земские собрания и уездные земские управы; 2) уездные по воинской повинности присутствия; 3) уездные органы специальных ведомств (податные присутствия, казначества и т.п.); 4) органы поселкового и участкового самоуправления; 5) земская полиция, правительственный инспектор по административно-хозяйственным делам78.
Согласно проекту, вся территория уезда делилась на мелкие участки (участковое земство), которые и
57

Либеральная модель переустройства России
должны были стать низшей административно-хозяйственной единицей уездного управления. В связи с упразднением сельского общества дела, ранее входившие в его ведение, распределялись следующим образом: 1) дела, связанные с владением общинной землей, передавались поземельно-общинному союзу, который создавался в результате проведения земельной реформы; 2) делопроизводство по общему управлению переходило к земскому собранию и участковой земской управе79.
В известных случаях кадеты допускали создание поселкового самоуправления (крупные селения), пределы ведомства которого не должны были выходить за черту усадебной оседлости поселка. Все владения, в том числе фабрики, заводы, помещичьи усадьбы, входившие в черту усадебной оседлости поселка, подлежали обложению повинностями по содержанию поселкового управления и соответственно изымались от обложения участковыми земскими сборами.
В функции поселкового управления (поселкового схода и поселкового собрания) входило заведение поселковыми сборами, имуществами и капиталами, благоустройство селений, народное образование, врачебное-санитарное дело, продовольственное дело и т.д. Деятельность поселкового управления контролировалась уездным правительственным инспектором по административно-хозяйственным делам, который непосредственно подчинялся губернатору.
Кадетскими юристами был разработан обстоятельный проект реформы городского самоуправления, также основанный на всеобщем избирательном праве. Право участия в выборах и быть избранными предоставлялось городским жителям без различия пола, национальности и вероисповедания; которые к моменту выборов достигли 21 года и проживали в данном городе не менее шести месяцев, или, владея в нем имуществом, уплачивали какой-либо городской налог. В выборах не могли принимать участие: 1) лишенные гражданских прав, или ограниченные в правах по судебным приговорам, на срок лишения или ограничения их
58

Глава I
прав; 2) стоящие под опекою, все несостоятельные должники; 3) стоящие на действительной службе в армии или флоте; 4) члены государственной, городской или земской полиции; 5) генерал-губернаторы, градоначальники, губернаторы и вице-губернаторы в пределах подведомственной им местности и члены особого присутствия суда по земским и городским делам80.
Городское общественное самоуправление, состоящее из избирательных собраний, городской думы и городской управы, избиралось сроком на три года. В его компетенцию входило заведование и распоряжение «всеми городскими имуществами, капиталами, оброчными статьями, сборами, общественным хозяйством вообще, его благоустройством, личною и общественною безопасностью, а также всеми делами местной общественной жизни, поскольку они не противоречат общегосударственным законам и установлениям»81. Городское самоуправление владело своими имуществами и капиталами на правах юридического лица. Государственная власть и ее органы должны были наблюдать лишь за законностью постановлений и распоряжений органов городского самоуправления.
В отличие от кадетов, октябристы, выступая против сословного принципа и за некоторое понижение налогового ценза, были против реформирования органов местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Согласно выработанному ими законопроекту, избирательное право предоставлялось только платилыцикам земских налогов, которые могли избирать гласных не только из своей курии, но и из других курий. Октябристы считали также возможным предоставить женщинам, владеющим цензом, активное избирательное право. По их мнению, вполне назрела необходимость: распространения земства ня всю территорию страны; организация мелкой земской единицы (волостное земство); отмены принципа предельного обложения и принятия мер к коренному улучшению земских финансов. Они настаивали также на ограничении вмешательства администрации в земскую деятельность. Администрация лишалась права утверждать
59

Либеральная модель переустройства России
на земскую службу должностных лиц, а также преследовать их в дисциплинарном порядке. За администрацией сохранялось лишь право наблюдения за закономерностью действий земских органов самоуправления.
В законопроекте «О главных основаниях городской реформы» октябристы настаивали на немедленном пересмотре Городового положения 1892 года. Однако в отличие от кадетов, настаивавших на реорганизации городского самоуправления на основе всеобщего избирательного права, октябристы считали возможным лишь несколько расширить избирательное право, распространив его «не только на владельцев недвижимо-стей но и на квартиронанимателей, а также и на других лиц, платящих городские налоги». Вместе с тем они помимо ценза оседлости, сохранили в своем проекте еще и налоговой ценз.
Октябристы считали необходимым расширить функции городского самоуправления, с одной стороны, путем отмены предельного обложения, а с другой — распространения городского обложения «на все казенные и иные имущества»82.
Большое внимание в программах и законопроектах либеральных партий уделялось судебной реформе. Кадеты требовали восстановления в полном объеме судебных уставов 1864 года, внесения в них ряда изменений, которые, однако, не вызывали бы принципиальной «ломки в общем строе суда»83. Они считали необходимым упразднить суд судебной палаты с участием сословных представителей и передать все дела в ведение окружных судов с участием присяжных заседателей; восстановить кассационный суд; освободить суд от надзора административной власти; организовать адвокатуру на началах самоуправления; ввести выборность и несменяемость судей, гласность судопроизводства; ввести условное осуждение и защиту на предварительном следствии84. Вместе с тем кадеты выступали за ликвидацию волостных судов и судебных функций земских начальников, замену их общим всесословным судом, за восстановление мирового суда и должности мирового судьи, за выборность местного суда. Кадеты
60

Глава I
выступали также против сохранения имущественного ценза для местных судей (ими был выдвинут образовательный ценз), лежащего в основе столыпинского проекта реформы местного суда, настаивали на устранении из съезда мировых судей правительственных чиновников.
Программа октябристов в области реформы местного суда во многом совпадала с кадетской (ликвидация волостных судов и судебных функций земских начальников и городских судей, восстановление мирового суда и должности мирового судьи, выборность местного суда). Однако в отличие от кадетов, ограничивающихся требованием образовательного ценза для судей, октябристы настаивали еще и на имущественном цензе, уплачиваемом с недвижимого имущества. Причем в сельской местности этот ценз выражался в сумме 100 рублей, в городах — 15 тыс. рублей, а в столицах — 30 тыс. рублей. Выступая за выборность судей, октябристы проявляли колебания по вопросу о назначении или избрании председателя мировых съездов. В отличие от кадетов, выступавших за избрание председателя мировых съездов, подавляющее большинство октябристов высказывалось за его назначение85.
Если в вопросах реформирования государственного строя, местного управления и самоуправления, местного суда между либеральными партиями имели место расхождения, то в области гражданских и политических свобод они выступали единым фронтом. Наиболее полно и последовательно проблема гражданских и политических свобод была разработана в программе и законопроектах кадетской партии, внесенных на рассмотрение Государственной думы. В одном из основополагающих законопроектов «Основные положения за-КСНСБ о гражданском равенстве» кадеты выступили за уничтожение всех законов и административных распоряжений, которые ограничивали права граждан вследствие их принадлежности к тому или иному полу, национальности и вероисповеданию. В первую очередь кадеты считали необходимым отменить все сословные перегородки между крестьянством и дворянством. Они
61

Либеральная модель переустройства России
считали необходимым, с одной стороны, отменить все ограничения для лиц крестьянского сословия (подведомственность особым крестьянским учреждениям и особой юрисдикции в распоряжении имуществом и в свободном передвижении, по образованию и по поступлению на государственную службу), а с другой — все привилегии дворянства (по образованию, по государственной службе, по владению недвижимым имуществом и по участию в местном самоуправлении и т.д.).
Выступая за уничтожение сословных перегородок, кадеты вместе с тем считали, что отмена привилегий, особенно в области местного самоуправления, должна была производится постепенно. Дворянство, по их мнению, благодаря образованию и политическим навыкам должно было какое-то время продолжать играть первенствующую роль в местном самоуправлении и управлении.
Особое значение кадеты придавали законопроекту о неприкосновенности личности, который рассматривался ими «как вторжение во многие из существующих сфер сложившегося порядка». Они предлагали отменить «многочисленные статьи устава о предупреждении и пресечении преступлений», которые были созданы в «эпоху борьбы с освободительным движением»: исключительные суды и законы, положения об усиленной и чрезвычайной охране и т.д.86. Кадеты считали, что система усиленной и чрезвычайной охраны не только подрывает основы законности, но и расшатывает в общественном сознании идею права и устои общего правосознания. В обществе укрепляется мысль, что власть не может обойтись без исключительных мер, которые неминуемо ведут к произволу и насилию, а Это, я свою очередь, не может не вызывать недоверия к власти. Чтобы избежать подобного явления следовало установить непрерывный процесс надзора суда над действиями администрации. Все взаимоотношения личности и власти должны быть основаны на строгой законности. В законопроекте указывалось, что никто не может быть задержан и заключен под стражу, под
62

Глава I
вергнут обыску, полицейскому надзору и судим иначе, как в порядке общего судебного производства.
Вместе с тем в законопроекте полицейской власти предоставлялись достаточно широкие права. Полиция могла предупреждать распоряжения судебной власти в следующих случаях: 1) если преступник пойман на месте преступления с поличным; 2) если потерпевшие от преступного деяния или свидетели прямо называют подозреваемое лицо; 3) если пребывание на свободе лиц «грозит непосредственной опасностью самим этим лицам или окружающим, либо сопряжено с незаконным нарушением свободы других лиц или общественной благопристойности»87. В случае задержания без постановления суда арестованные лица должны быть в течение 24 часов освобождены или же отправлены к судебному следователю, который и решает вопрос о дальнейшем положении задержанного. Этот срок увеличивался в зависимости от места пребывания судебной власти (город или сельская местность), в распоряжении которой должен быть доставлен арестованный.
В соответствующих статьях обстоятельно излагались права личности на охрану жилища и на находящиеся в нем вещи, на корреспонденцию и другие средства связи (телефон, телеграф и т.д.). Однако и в этом случае кадеты допускали возможность полицейских обысков, изъятия корреспонденции, подслушивания и т.п. как по постановлению судебной власти, так и в ряде «необходимых случаев» (задержание преступников, удаленность судебной власти) органами полиции.
С законопроектом о неприкосновенности личности логически был связан законопроект о свободе совести. Составители проекта считали, что полное осуществление требования свободы совести могло бы «восстановить то доверие и нравственную связь отдельных народностей, без которых невозможно поднятие авторитета православной церкви, невозможно умиротворение совести». Свобода совести должна была, по их мнению, привести к «обновлению России, к укреплению и возрождению в ней религиозного чувства, к водворению в ней взаимного мира и согласия»88.
63